《最高人民法院关于综合治理类司法建议工作若干问题的规定》的理解与适用

文｜周加海 司艳丽 陈龙业 蒋家棣 陆 昱

（本文刊载于《中国应用法学》2023年第6期）

内容提要：《最高人民法院关于综合治理类司法建议工作若干问题的规定》（以下简称《规定》）共13条，旨在指导各级人民法院在法治轨道上有序开展综合治理类司法建议工作。为确保司法建议功能的充分发挥，《规定》明确提出综合治理类司法建议应当遵循确有必要原则，确保针对性、规范性和实效性，坚决避免只讲数量不讲质量的做法。为提升工作规范化水平，真正实现“抓前端、治未病”的目的，《规定》就提出综合治理类司法建议一般应当遵循同级本地原则、强调调研沟通、注重协同落实等事项作了规定，并就相应的审议签发、考核激励等程序机制，以及向人大报告工作等事项作了明确，以切实发挥对下指导和规范司法建议工作的作用。

关键词：司法建议  诉源治理  确有必要  同级本地  规范化

▐  引  言

2023年11月15日，《最高人民法院关于综合治理类司法建议工作若干问题的规定》（法释〔2023〕11号，以下简称《规定》）对外发布。出台《规定》，旨在指导各级人民法院深入学习贯彻习近平法治思想，做实“抓前端、治未病”，进一步加强和规范司法建议工作，更好发挥人民法院司法审判工作在促进完善国家和社会治理中的重要作用。为便于司法实践正确理解适用，现就《规定》的制定背景、指导思想、主要内容、重点问题等介绍如下：

▐  一、起草背景

司法建议工作是人民法院践行习近平法治思想，落实“抓前端、治未病”理念，从源头上预防和减少类案多发高发的重要抓手，是人民法院坚持能动司法，充分发挥审判职能作用，积极参与社会治理，以审判工作现代化服务保障中国式现代化的重要途径，也是法律赋予人民法院的重要职责。最高人民法院在总结实践经验的基础上，于2007年和2012年先后发布《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》和《关于加强司法建议工作的意见》（以下简称《2012年意见》），对司法建议工作进行系统规范。特别是《2012年意见》的出台，有力地提升了全国法院司法建议工作水平。各级人民法院运用司法建议推动被建议单位改进工作、完善治理，取得了积极效果。但是，当前的司法建议工作也还存在一些薄弱环节，离群众对人民法院的期待还有差距。例如，当前人民法院收案数量呈总体增长、高位运行态势，司法资源较为紧张，但是人民法院的司法建议工作没有相应跟上，诉源治理作用发挥不够充分。同时，当前的司法建议工作也存在办理程序还不够规范、协同落实抓得不够扎实等问题。

为推动各级人民法院在法治轨道上有序开展综合治理类司法建议工作，最高人民法院经过慎重研究和广泛征求意见，紧密结合人民法院审判执行工作职责，制定了本《规定》。《规定》以司法解释的形式发布，有利于进一步提升司法建议工作的规范性和实效性。

▐  二、起草思路

在《规定》的起草过程中，我们始终坚持以习近平法治思想为指导，坚决贯彻落实习近平总书记关于“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”的重要指示精神，立足全面依法治国这场国家治理的深刻革命，深入贯彻能动司法理念。具体遵循了以下思路：

一是以深化诉源治理为导向。《规定》围绕综合治理类司法建议进行规定，主要目的是引导各级人民法院依法能动履职，紧密结合审判执行工作，针对引起类案多发高发的深层次问题，深挖根源，找出症结，及时向有关主管单位或者其他有关单位提出改进工作、完善治理的建议，促进实现更高水平的国家治理、社会治理。

二是以规范综合治理类司法建议为主线。在司法建议工作中，综合治理类司法建议最能发挥深化诉源治理，促进矛盾纠纷源头化解的作用。为此，《规定》在序言中开宗明义地提出规范目的是“为进一步加强和规范综合治理类司法建议工作”。并在第1条明确规范对象为综合治理类司法建议，对综合治理类司法建议的提出主体、提出目的、建议对象、建议内容等方面作了纲领性规定，并由下文对相关问题作出具体规定。同时，对于其他司法建议参照适用综合治理类司法建议的规范也作了衔接规定。 

三是以司法建议工作的规范化为重点。综合治理类司法建议的制发是一项严肃的法治工作。提出的确有必要、程序的严格规范、内容的严谨妥当、效果的显著有力对于维护司法建议工作的严肃性、权威性具有重要意义。正因如此，《规定》针对综合治理类司法建议，就基本原则、同级本地、调研沟通、审议签发、协同落实等事项作了系统规定。另外，为进一步规范综合治理司法建议相关工作，最高人民法院还研究制定了司法建议书制作规范、文书样式和封面样式，作为《规定》的附件发布。

▐  三、主要内容

《规定》共13条，主要包括以下内容：

（一）一般规定与基本原则。第1条明确本规定的规范对象为综合治理类司法建议。第2条规定提出综合治理类司法建议应当遵循确有必要原则，确保针对性、规范性和实效性，旨在提高司法建议质量，坚决杜绝乱发、滥发。

（二）办理规范与管理机制。重点针对同级本地、提出名义、事前沟通、文书规范、审议签发、协同落实、抄送制度、管理机制、报告工作等具体问题作了规定。其中，第3条明确向主管机关提出综合治理类司法建议原则上应当遵守同级本地原则。第4条强调综合治理类司法建议只能以人民法院名义提出。第5条规定提出综合治理类司法建议应当开展事前调研和沟通。第6条对综合治理类司法建议的形式和编号作出了规定。第7条规定综合治理类司法建议必须提交院审判委员会讨论通过后由院长签发。第8条规定反馈期限，并强调人民法院应当支持、配合、督促被建议单位采取措施，协同抓好司法建议相关工作的落实。第9条规定司法建议所涉问题重大时的抄送要求。第10条、第11条则是对人民法院司法建议工作体制机制的规定，明确应当完善审核、指导、考核、激励等机制，并向同级人民代表大会及其常务委员会报告工作。

（三）附则性规定。包括第12条和第13条。其中，第12条明确综合治理类司法建议以外的其他司法建议可以参照适用本规定，第13条是关于《规定》时间效力的规定。

（四）附件。《规定》共有3个附件，分别是附件1人民法院司法建议书制作规范、附件2文书样式、附件3封面样式。3个附件主要围绕法律文书的定位进行设计，共同构成了司法建议书的文书规范。

▐  四、重点问题

（一）关于司法建议的分类

《2012年意见》第8条将司法建议分为三类：个案司法建议、类案司法建议、综合司法建议。《规定》基本遵循上述分类思路，同时根据审判实践需要，在综合各方意见的基础上，将司法建议区分为综合治理类司法建议和其他司法建议，目的是为了突出综合治理类司法建议对于审判机关参与国家和社会治理的重要作用。《规定》第1条明确人民法院提出综合治理类司法建议适用本规定，第12条明确提出其他司法建议可以参照适用本规定，从而完善了分类体系。

综合治理类司法建议是落实“抓前端、治未病”要求的重要手段，是把坚持以人民为中心落到实处、在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。相对于其他司法建议，综合治理类司法建议主要有以下特征：

第一，提出目的是改进工作、完善治理。2021年2月，中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过了《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，将诉源治理工作提升到国家综合治理的新高度。为发挥综合治理类司法建议深化诉源治理，缓和司法资源紧张的积极作用，以诉源治理实现更高水平的社会治理，《规定》第1条对综合治理类司法建议的提出目的予以明确。

第二，建议对象为主管机关或其他有关单位。综合治理类司法建议重在解决司法审判中发现的某一行业、领域乃至整个经济社会发展中具有普遍性的问题，被建议单位原则上应当是对相关社会治理问题的解决负有领导、监督、管理、指导职责的主管机关。通过建议相关主管机关依法履行监督、管理等职责，直接作用于存在引起矛盾纠纷多发高发，影响经济社会发展和人民群众权益保护的突出问题的企事业单位、社会团体以及其他社会组织。同时，考虑到实践中，人民法院也存在向企事业单位、社会团体及其他社会组织发送综合治理类司法建议，取得较好效果的情况。因此，如向企事业单位、社会团体及其他社会组织发送也能起到治理效果的，被建议对象也可以是企事业单位、社会团体及其他社会组织。

第三，建议内容应当聚焦诉源治理。要着力解决人民法院在履行审判执行职责时发现的社会治理领域中存在的引起矛盾纠纷多发高发，影响经济社会发展和人民群众权益保护的突出问题。人民法院每年办结千万级体量的案件，如能通过大量案件的办理深入探究矛盾纠纷的起因，向有关主管机关提出消除隐患、改进工作的建议，就能有力促进国家和社会治理，从源头上减少矛盾纠纷。例如，近年来，信用卡纠纷案件一直处于高发态势。2022年全国法院审结的一审信用卡纠纷案件达数十万件。人民法院将信用卡纠纷案件审理执行工作中发现的问题及相应的对策建议及时反馈给金融监管机关，不仅能够有效减少发案数量，而且能够帮助监管机关及时发现隐患、填补漏洞，进而更好地维护人民群众权益和金融安全，实现标本兼治、各方共赢的效果。

实践中，综合治理类司法建议外，还存在《规定》第1条以外的其他司法建议，主要功能是保障诉讼进行、促进纠纷实质化解、纠正违法行为、督促被建议单位完善法律合规建设等。鉴于实践中两种司法建议并存的情况，在重点规范综合治理类司法建议时，有必要对其他司法建议如何管理给予指引。《规定》第12条中对此问题予以明确，对于其他司法建议，在没有相应规定时可以根据实际情况参照适用本规定。同时各高级人民法院还可以制定相应的具体规定。《规定》第12条特别强调了“可以参照”，旨在赋予下级人民法院一定的自由裁量的空间。例如，依据《规定》，综合治理类司法建议应当提交审判委员会审议，但一些针对具体问题制发的司法建议，如有义务协助调查、执行的单位拒绝履行相应义务，人民法院依据《民事诉讼法》第117条的规定向监察机关或者有关机关提出对主要负责人或者直接责任人员予以纪律处分的司法建议，如果一概要求提交审判委员会审议，就会显得过于机械，影响基层人民法院提出司法建议的积极性，甚至限制司法建议作用的发挥。

（二）关于确有必要原则

为确保司法建议功能的充分发挥，《规定》第2条增加了基本原则性规定。明确人民法院提出司法建议要遵循确有必要原则，确保司法建议的针对性、规范性和实效性。司法建议工作的基本原则，集中反映了司法建议工作的指导原理和准则，直接决定了司法建议工作的基本性质、内容和价值取向，是整个司法解释精神最集中的体现，因而构成了司法建议工作的制度基础。其中，确有必要原则旨在强调“综合治理类司法建议是个重器，要自重”。司法建议不在多而在精，要坚决避免“一哄而上”，“为发而发”，只讲数量不讲质量的做法。提出司法建议既要考虑司法建议的法律效果，又要考虑司法建议的社会效果，把握好“度”。针对性是指司法建议为“问题”而生，司法建议所提出的问题必须具有针对性。否则，司法建议将成为无源之水，无本之木。规范性是指司法建议书作为法律文书的一种，必须具有规范性，规范性是司法建议的质量保障。如果司法建议缺乏规范性，不但影响司法效能的发挥，而且影响司法的权威与公信力。实效性是指司法建议要真正发挥其功能作用，推进相关问题的解决，促进工作的改进，从而真正在法治轨道上促进国家治理和社会治理，因此，不仅要重视司法建议的制发工作，还必须跟踪司法建议制发后的落实和效果。

（三）关于同级本地原则

调研中，对于能否跨层级、跨地域提出综合治理类司法建议的问题，各地法院认识不一。对此，《规定》结合人民法院工作实际，明确了向主管机关提出司法建议的，一般应当遵循同级本地原则。此主要考虑是制发综合治理类司法建议是一项严肃的法治工作，为保障其权威性、科学性，故原则上应当向主管机关提出，并遵循同级本地原则，这也有利于司法建议工作的督促落实。同时，采用“一般”的表述，以保持适当的灵活性。另外，考虑到司法实践中有的基层法院收案量大、案涉地域范围广等客观情况，有时发现的突出问题不仅涉及本院辖区内相关主管单位，还涉及到本省外院辖区相关主管单位，甚至外省外院辖区相关主管单位的问题，《规定》第3条中对“跨地域提出司法建议的程序”作出原则性规定，允许各级人民法院在发现的综合治理问题需要异地主管机关采取措施的，可以提出工作建议，层报相应的上级人民法院决定。

需要注意的是，本条虽未明确要求向其他有关单位提出综合治理类司法建议也应当遵循同级本地原则，但是在司法实践中向其他有关单位提出综合治理类司法建议时，也有必要适当参照同级本地原则的精神处理，实现维护司法建议的权威性、严肃性和尊重被建议单位、有利于后续的推动落实的有机统一。

（四）关于调研沟通

习近平总书记指出，调查研究是谋事之基、成事之道，没有调查就没有发言权，没有调查就没有决策权。正确的决策离不开调查研究，正确的贯彻落实同样也离不开调查研究。同样，司法建议的提出也应当建立在对相关问题全面深入调查研究的基础之上。对此，《规定》第5条明确，人民法院提出司法建议前，应当结合审判执行工作中发现的问题充分调查研究。此外，对于司法建议工作，还要切实贯彻“坚定的原则，柔软的身段，商量的口吻”的工作思路，以提升建议的准确性和可操作性。做到这一点，关键就在于充分沟通。为此，《规定》第5条强调人民法院提出司法建议前，要积极与被建议单位进行沟通，听取其意见。对于司法建议工作，人民法院要坚持系统思维，主动增强沟通交流意识，注重凝聚共识、共商解决之道。具体的沟通方式包括但不限于走访、座谈、书面征求意见等。

（五）关于审议签发

《2012年意见》第10条规定：“个案、类案司法建议书由所涉案件审判业务部门负责起草，综合司法建议书可以由有关综合性部门或者审判业务部门负责起草。司法建议书起草完成后，交司法建议工作日常管理机构审核，报分管院领导签发。向党政机关发送的重要司法建议书或者审判委员会决定发送的司法建议书，由院长签发。”对于综合治理类司法建议的审议签发程序，《2012年意见》第10条并未予以明确。调研中，对于综合治理类司法建议是否必须提交审判委员会审议并由院长签发，各地法院认识不一。我们认为，综合治理类司法建议往往涉及社会治理方面的普遍性、重要性问题，需更为谨慎对待，在正式发出前增加提交审判委员会审议的程序，有助于提升综合治理类司法建议的质量和权威。《人民法院组织法》第37条规定，审判委员会的主要职能是：（1）总结审判工作经验；（2）讨论决定重大、疑难、复杂案件的法律适用；（3）讨论决定本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书是否应当再审；（4）讨论决定其他有关审判工作的重大问题。制发综合治理类司法建议是人民法院基于审判执行工作中发现的社会治理问题，为实现从源头上预防、化解矛盾纠纷，完善社会治理的目的提出的，具有很强的专业性，属于其他有关审判工作的重大问题。在正式发出前增加提交审判委员会审议的程序，符合人民法院审判委员会的工作职能。

（六）关于反馈时限

调研中发现，司法建议的推动落实工作不够到位，司法建议发出后，一些被建议单位主动反馈、落实的积极性不高。各地法院也普遍反映，司法建议的反馈、采纳比率还有较大提升空间。《2012年意见》中未对司法建议的反馈时限作出规定，是司法建议反馈率偏低的一个重要原因。为解决此问题，我们对反馈时限作出了规定。《规定》第8条明确反馈期限一般不超过两个月，具体期限交由提出司法建议的人民法院根据具体情况确定。考虑到《未成年人保护法》第114条规定被建议单位的回复期限为1个月，《行政诉讼法解释》第149条第4款规定的答复期限为60日，故本条明确法律、司法解释对答复期限有规定的，依照其规定。

需要说明的是，根据本条及附件2文书样式，司法建议的答复期限的起算点应为自被建议单位收到司法建议书之日起，司法建议的答复内容包括建议采纳落实情况等，对一时难以落实到位的可先答复建议采纳情况和阶段性落实情况。由于司法建议系以书面形式提出，为确保规范性、严肃性，本条同时规定应当告知被建议单位以书面形式进行答复。

（七）关于协同落实

调研中发现，一些法院在司法建议工作中存在只注重形式的倾向，仅满足于形式上获得回函，不关心是否真正采取措施取得实效。这一倾向背离了综合治理类司法建议的基本定位，无法真正实现“抓前端、治未病”的目的。提出司法建议——被建议单位采取整改措施——相关问题得到解决（突出表现为同类案件减少）是司法建议作用发挥的完整链条。为此，《规定》增加了关于人民法院应当结合审判执行工作支持、配合、督促被建议单位采取相应措施，协同抓好司法建议相关工作的落实，以及抄送上级机关等内容。  

1.关于人民法院支持、配合、督促职能。综合治理类司法建议在精不在多，人民法院决不能一发了之，而应当注重实效。实践中，并非所有被建议单位都能积极主动落实司法建议内容，该情形下需要人民法院坚持办理与治理并重，做到“没完没了抓落实”，积极督促，让被建议单位从心底真诚接受。部分被建议单位由于一些原因，导致无法落实司法建议内容，或者出现对司法建议内容落实不到位的问题，此情况下，人民法院应当给予必要的支持和配合，有针对性解决好相关的盲区、堵点，与被建议单位协同抓好司法建议相关工作的落实，形成双赢多赢共赢的局面。值得注意的是，此处的支持、配合、督促，都应当立足人民法院自身职能，结合审判执行工作进行。此外，为确保司法建议功效充分发挥，司法建议发出后，不能仅以获得反馈作为取得实效的判断标准，应当深入评估分析是否实际减少了相关案件的发生数量，并向被建议单位反馈，确保真正实现诉源治理效果。

2.关于抄送制度。《2012年意见》第7条规定了司法建议的抄送问题。调研中，多地法院提出需要对“必要时可以抄送该单位的上级机关或者主管部门”的情形予以明确。对此，《规定》第9条将“必要时”细化为涉及的问题重大，需要引起高度重视的情况，将“上级机关或者主管部门”明确为上级主管机关或者其他有关单位。这里的其他有关单位包括同级党委、政府、纪检监察机关、司法行政机关（依法治国办）等。以上措施便于各相关部门形成监督合力，共同督促被建议单位完成落实工作。

（八）关于管理、考核、激励

调研中发现，部分法院未明确司法建议工作的统筹协调和管理部门，导致职责分工不明。为切实解决日常管理机构主体、职责不明确的问题，《规定》第10条中明确各级人民法院应当确定司法建议工作的日常管理机构，并完善相关的审核、指导、考核、激励机制。司法建议工作的日常管理机构的职责包括但不限于司法建议工作制度的起草、修改，司法建议书备案、统计，对司法建议工作的考核、评估、通报、总结，司法建议工作的评优评先、培训、交流等。

此外，相当一部分法院没有将司法建议工作纳入绩效考核，纳入考核的法院做法也不一，有的作为法官的绩效考核，有的作为庭室的绩效考核，考核指标的设置还存在“唯数量论”的简单、片面倾向。考核做法方面，有的推行正面激励（加分制），有的采取负面惩戒（扣分制），多数意见反映扣分制做法给法官或者部门、单位造成的压力过大。对此，《规定》第10条明确，各级人民法院应当将司法建议工作的质效纳入绩效考核，以此倒逼责任主体落实司法建议的制发职责，引导人民法院设置科学合理的考核指标，以提升相关责任主体制发司法建议的积极性，增强司法建议工作的内生动力。除了内部考核，各级人民法院还应当积极争取党委、人大和政府等提供的支持，推动司法建议的反馈、落实等情况纳入当地依法治理、平安建设等考核体系。调研中发现，将司法建议的工作同时纳入地方综治体系，积极争取党委、政府等支持，能更好地服务社会治理大局，凡是将司法建议纳入地方综治体系的，司法建议的实效性就较为突出，行政机关的反馈率基本达到100%。

除了管理考核，推动司法建议工作还需要设置正向激励机制，引导相关责任主体提高参与司法建议工作的主动性和积极性。法官提出司法建议被采纳，效果显著的，应当依照《法官法》第45条的规定，及时给予奖励。从各地实践情况看，下列情形往往可以认定为“效果显著”：显著减少相关案件的发生，或者使人民群众广泛受益、消除重大安全隐患、堵塞重大漏洞的；司法建议被转化为法律、法规、规章规定或者政策精神的；司法建议被转化为当地党委、政府或者行政主管部门的重要决策的；被上级人民法院评选为优秀司法建议的。各级人民法院还可以根据工作需要和本院实际定期开展优秀司法建议和优秀集体评选工作，发挥“发布一件、带动一片”的典型引领作用。

（九）关于向同级人民代表大会及其常务委员会报告工作

根据《宪法》第133条、第138条、《人民法院组织法》第9条的规定，最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责并报告工作。司法建议工作作为法律赋予人民法院的重要职责和人民法院依法延伸审判职能、积极参与社会治理，更好服务保障经济社会发展、推进中国式现代化的重要途径，其工作情况属于关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，应当列入向同级人民代表大会及其常务委员会报告的事项。向同级人民代表大会及其常务委员会报告工作的内容，可以包括人民法院开展司法建议工作的基本情况、被建议单位落实情况、从源头上预防化解矛盾纠纷的实际效果等。这既是将“以人民为中心”的发展思想贯穿司法的各个环节，坚持法治为了人民、依靠人民的体现，更是积极争取各级人民代表大会及其常务委员会支持，自觉接受人大监督，为督促被建议单位完成落实工作，提升司法建议工作质效凝聚更广泛合力的要求。

（十）关于与《2012年意见》的适用衔接

征求意见过程中，有意见认为应当进一步明确本规定与其他司法解释及规范性文件，特别是与《2012年意见》之间的关系。经研究，我们采纳了这一建议，在《规定》第13条中明确，最高人民法院此前发布的司法解释及其他规范性文件与本规定不一致的，以本规定为准。具体而言，规范对象上，《规定》突出规范综合治理类司法建议，《2012年意见》的规范对象包括各类司法建议。内容上，《规定》重点针对综合治理类司法建议的基本原则、同级本地、提出名义、调研沟通、文书规范、审议签发、协同落实、管理机制、抄送制度、报告工作等问题作了原则性规定，《2012年意见》对司法建议工作的重要意义、司法建议的制发程序、管理考核等各方面进行了全面具体的规范。效力上，《规定》属于司法解释，《2012年意见》是其他规范性文件，《规定》相对于《2012年意见》具有较高的效力位阶。《规定》发布前，《2012年意见》对司法建议工作发挥着重要的规范作用，但部分条文已不适应当前司法建议工作的要求。《规定》发布后，是目前最高人民法院对司法建议的最新、效力最高的规定。对于《2012年意见》中与《规定》不一致的部分，以《规定》为准。其他部分，《2012年意见》对当前对各级人民法院开展司法建议工作仍然具有指导意义。