广东省潮州市湘桥区人民法院

行政判决书

（2022）粤5102行初1号

原告黄怀辉，男，1960年9月15日出生，汉族，住潮州市潮安区。

委托代理人蔡潮光，广东凤州律师事务所律师。

委托代理人余锡彬，广东凤州律师事务所实习律师。

被告潮州市生态环境局，住所地潮州市大道北。

法定代表人吴育墩，局长。

委托代理人阮少鹏，广东小何律师事务所律师。

委托代理人秦贵阳，广东小何律师事务所律师。

原告黄怀辉诉被告潮州市生态环境局（以下称市生态环境局）罚款一案，于2022年1月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于同月10日向被告市生态环境局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2022年3月1日组织原、被告进行了证据交换，并送达证据清单副本。本案于2022年3月7日公开开庭审理了本案。原告黄怀辉及其委托代理人蔡潮光，被告市生态环境局副局长黄少忠及其委托代理人阮少鹏、秦贵阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告市生态环境局于2021年6月29日对黄怀辉作出潮环安罚〔2021〕7号行政处罚决定，认定黄怀辉主要从事塑料膜加工，没有办理环保相关手续，设有真空镀铝机、烘膜机、覆卷机等主要设备，存在塑料膜加工生产项目未依法报批建设项目环境影响报告表，擅自开工建设；配套的环境保护设施未经验收，生产项目擅自投入生产的环境违法行为，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条和《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定。依照《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，同时依据《潮州市生态环境局生态环境行政处罚自由裁量权裁量标准》第1项、《中华人民共和国环境影响评价法》的第1-3分项和第9项《建设项目环境保护管理条例》的第3-1分项的裁量标准，决定对黄怀辉作出如下处罚：一、依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款处罚款2960元；二、依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款处罚款230000元，合计处罚款232960元。

原告黄怀辉诉称，一、原告从事的是真空镀铝，并非塑料膜制造；在潮州市生态环境局潮安分局（以下称潮安分局）执法人员去原告开设的简易加工厂进行检查前，原告已向潮安分局环评科询问是否应做环保相关手续，被回复等开会研究后再作通知，原告在被检查时并不知道是否需要办理环保相关手续。被告市生态环境局作出的潮环安罚[2021]7号行政处罚决定事实认定不清，表现在：(一) 《建设项目环境影响评价分类管理名录》( 2021年版)中并没有规定真空镀铝需要报批建设项目环境影响报告表，原告不需要报批建设项目环境影响报告表。原告从事的是真空镀铝，并非塑料膜加工，从事的项目不产生油烟、不排放废水、废气，噪音没有超标。(二) 原告于2021年3月上旬向潮安分局环评科了解是否需要办理环保相关手续，环评科科长告诉原告说原告的情况对环境影响不大，要等局领导开会决定然后再通知原告，直至4月12日下午潮安分局环评科才打来电话，告知原告经局领导开会研究后决定原告需办理环保相关手续。在此期间，潮安分局执法人员于2021年3月19日联合浮洋镇政府工作人员对原告开设的加工场进行检查，以原告没有办理环保相关手续为由对原告进行行政处罚。在原告未得到权威部门即潮安分局的正式答复前，被告已对原告进行处罚。二、原告不是建设单位，被告把原告作为行政相对人进行处罚不当。原告以公民的身份租赁一个简易加工厂，未进行工商登记，无任何组织形式，不是建设单位。申请购买设备后安装在简易加工厂内，并非需要总体设计、组织施工的过程，不是《中华人民共和国环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》规定的“建设项目”，也没有实际开展生产经营活动，调试现场除了调试用的真空镀铝样品外没有其他产品。原告通过检索发现百度百科的“建设单位”的含义为：“建设单位是指执行国家基本建设计划，组织、督促基本建设工作，支配、使用基本建设投资的基层单位。一般表现为行政上有独立的组织形式，经济上实行独立核算，编有独立的总体设计和基本建设计划，是基本建设法律关系的主体。”又通过检索发现百度百科的“建设项目”的含义为：“建设项目是‘基本建设项目’的简称。在我国，一般以一个企业(或联合企业)、事业单位或一个独立的工程作为一个建设项目。现有的企业、事业单位，按批准的基本建设计划，用基本建设投资单纯购置一些设备、工具、器具等，一般不作为建设项目。”三、被告作出的《行政处罚决定》适用法律错误。(一)原告是自然人，不是建设单位，不能适用《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条和《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定。(二) 原告并未正式生产，不符合《中华人民共和国环境影响评价法》的第1-3分项关于“建设项目已投入生产或使用”的标准。原告于2021年2月底购进二手镀铝机一台，石油气烘模机二台，覆卷机六台，但都没有生产使用。在环保潮安分局现场检查时，原告仅让两个亲人在做镀膜试产，试产仅为检验机器是否能正常运行。(三)假如要对从事塑料膜加工的行为作出处罚，被罚主体应为企业，申辩人仅为责任人，应当按照《潮州市生态环境局生态环境行政处罚自由裁量权裁量标准》第9项《建设项目环境保护管理条例》的第3-1分项中关于责任人的处罚标准“对责任人处5万元以上6万元以下罚款”进行处罚。请求判决：1.撤销被告市生态环境局作出的潮环安罚[2021]7号行政处罚决定；2.本案诉讼费由被告负担。

原告黄怀辉在举证期限内提交的证据有：

1.原告身份证，证明原告的诉讼主体资格；

2.全国组织机构统一社会信用代码公示查询结果，证明被告的诉讼主体资格；

3.行政处罚决定书，证明市生态环境局作出行政处罚的内容；

4.潮州市生态环境局潮安分局信封，证明原告收到行政复议决定书的时间为2021年7月8日。

当庭提交中华人民共和国国家质监局国家标准会管理委员会发布的《国民经济行业分类》（GB/T 4754-2017），证明原告从事的真空镀铝行为不属于《国民经济行业分类》中第29大类橡胶和塑料制品业和2921-2929各小类的范围,原告的加工行为不属于制造范畴，塑料制造业原料为以合成树脂（高分子化合物）为主要原料，而原告进行真空镀铝原材料是成品塑料膜和铝丝。原告加工的塑料膜是用于日用，不属于“其他各类非日用塑料制品的生产活动”。

被告市生态环境局辩称：一、被告市生态环境局作出的处罚决定事实清楚、证据充分、程序正当，适用法律正确，依法应当予以维持。（一）被告市生态环境局调查的事实清楚、收集的证据充分。2021年3月19日，执法人员联合浮洋镇政府工作人员对位于潮州市潮安区浮洋镇xx一加工场进行现场检查。经查，该加工场没有办理工商营业执照，主要从事塑料膜加工，负责人黄怀辉，塑料膜加工生产项目没有办理环保相关手续，项目配套的污染防治设施没有通过环保竣工验收。该加工场现场主要生产设备有真空镀铝机1台、烘膜机2台、覆卷机6台；主要生产工艺：原料(塑料膜)一烘干一真空镀铝一覆卷一成品，主要生产原辅材料为OPP塑料膜和铝丝。该加工场真空镀铝过程中产生的废气通过真空镀铝机自带的2台废气处理器进行处理。现场检查时，该加工场正在生产，污染防治设施正在运行。经查，该加工场塑料膜加工生产项目于2021年2月底在潮州市潮安区浮洋镇设立并投入生产，投资额为7.4万元。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条的规定，以及《建设项目环境影响评价分类管理名录》(2021年版)，黄怀辉经营的加工场中设立的塑料膜加工项目须按《建设项目环境影响评价分类管理名录》(2021年版)中第二十六大项“橡胶和塑料制品业”第53小项中“塑料制品业”的其他类，环评类别为环境影响报告表类建设项目，须编制环境影响报告表并报生态环境主管部门审批的项目。黄怀辉经营的加工场中设立的塑料膜加工项目也与《国民经济行业分类》（GB/T4754—2017)中“C门类制造业-29 大类 橡胶和塑料制品业-2921小类塑料薄膜制造(指用于农业覆盖，工业、商业及日用包装薄膜的制造)相符。（二）被告市生态环境局适用法律正确，处罚适当，没有违反公平、公正原则。原告黄怀辉经营的加工场中设立的塑料膜加工项目按《建设项目环境影响评价分类管理名录》中第二十六大项“橡胶和塑料制品业”第53小项中“塑料制品业”的其他类，属于环评类别为环境影响报告表类建设项目，故黄怀辉开办废塑料加工场应当遵守《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》等法律法规的相关规定。针对黄怀辉开办的加工场存在的“未批先建”的违法行为，市生态环境局依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款及《潮州市生态环境局环境行政处罚自由裁量权裁量标准》关于《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款自由裁量标准1-3分项的规定，按照该塑料膜加工生产项目投资额人民币7.4万元的4%进行处罚，即处罚款2960元。针对黄怀辉开办的加工场存在的“未验先投”的违法行为，市生态环境局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款及《潮州市生态环境局生态环境行政处罚自由裁量权适用规则和裁量标准》关于《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的自由裁量标准3-1分项的规定，罚款的裁量幅度为“20万元以上25万元以下”。因黄怀辉开办的塑料膜加工场为黄怀辉个人投资设立，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，该加工场为一个自然人投资设立，对于同一违法行为，无需进行重复处罚，不再对直接负责的主管人员和其他责任人员予以行政处罚。故市生态环境局没有再对该加工场主管人员和其他责任人员重复处罚。（三）市生态环境局在执法检查中发现本案的违法事实后，依法对原告黄怀辉开办的加工场进行查处，在调查处罚过程中履行了立案审批、调查取证、案件调查终结后的案件审查、审批、事先告知送达、听证及陈述申辩告知、处罚审批、处罚作出决定及送达等程序，程序合法。二、原告黄怀辉的陈述不客观，且无任何依据。(一)从本案涉案加工场现场检查情况以及黄怀辉在调查询问笔录中交代的情况，均能证明黄怀辉加工场生产过程系以塑料作为主要生产原料，为塑料薄膜加工项目，按《建设项目环境影响评价分类管理名录》中第二十六大项“橡胶和塑料制品业”第53小项中“塑料制品业”的其他类，环评类别为环境影响报告表类建设项目，须编制环境影响报告表并报生态环境主管部门审批的项目。根据《国民经济行业分类》(GB/T4754-2017)中“C门类制造业-29大类 橡胶和塑料制品业中关于塑料制品业的解释：是指以合成树脂(高分子化合物)为主要原料，经采用挤塑、注塑、吹塑、压延、层压等工艺加工成型的各种制品的生产，以及利用回收的废旧塑料加工再生产塑料制品的活动。(二)建设项目是指建设单位(即投资人)按照一个整体设计组织施工，可以独立形成生产能力或者使用价值的工程，一般以一个企业、事业单位或者独立的工程作为一个建设项目。而建设单位，是指建设项目的投资人，拥有确定建设项目的规模、功能、外观、选用材料设备等权力，建设单位可以是法人或自然人。故黄怀辉认为自已未进行工商登记，不是《中华人民共和国环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》中规定的建设单位的理解是错误的。(三)根据《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条规定，黄怀辉虽没有办理工商营业执照，但实质上从事塑料薄膜的生产经营，应履行建设项目环境影响评价的义务。(四)根据原国家环保局《关于如何确认无照经营行政处罚相对人主体的复函》(环函(2004)434号)，可以确定黄怀辉作为实际经营者，市生态环境局以黄怀辉作为行政处罚的相对人是正确的。综上所述，请法院维持市生态环境局作出的处罚决定。

被告市生态环境局在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：

1.中共潮州市委办公室潮办发〔2019〕41 号、中共潮州市委机构编制委员会潮机编〔2019〕16号，证明被告市生态环境局作出本案行政处罚的主体资格。

2.环境违法行为立案审批表，证明被告市生态环境局对原告黄怀辉涉嫌环境违法行为依法立案的事实。

3.现场检查笔录、现场照片，证明市生态环境局执法人员进行现场执法检查并将现场检查的情况如实记录、拍照的事实。

4.调查询问笔录（黄怀辉）及身份证、调查询问笔录（卢某锐）及身份证、调查询问笔录（黄某钊）身份证、《产品买卖合同》及收款收据、《证明书》、四至平面图、建设用地批准书，证明：(1)本案塑料膜加工场系黄怀辉于2021年2月投资设立的事实；(2)该加工场没有办理工商登记手续、没有报批建设项目的环境影响评估文件即进行建设及未进行环保竣工验收即投入生产的事实；(3)证明原告黄怀辉设立加工场的投资金额等情况。

5.《关于黄怀辉环境违法行为的调查报告》、行政处罚交审表，证明执法人员在对黄怀辉环境违法行为调查终结后，出具的有关案件违法事实、证据、适用法律、处罚建议的调查报告并提交集体审议的事实。

6.行政处罚案件初审意见表，证明被告对本案行政处罚案件的事实、证据、适用法律、程序等进行初步审查的事实。

7.行政处罚审理记录表、2021年4月12日《会议记录》、单位负责人集体审议记录，证明本案行政处罚案件经过集体审议并作出处罚决定的事实。

8.《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》《责令改正违法行为决定书》、送达回执、送达情况说明，证明被告依法作出行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书、责令改正违法行为决定书并送达原告的事实。

9.行政处罚听证申请书、行政处罚申辩书，证明原告向被告申请听证及提交行政处罚申辩书的事实。

10.行政处罚听证通知书、送达回执，证明被告依法组织听证并将《行政处罚听证通知书》送达原告的事实。

11.听证报告，证明原告放弃听证的事实。

12.行政处罚审理记录表、2021年5月31日《会议记录》、单位负责人集体审议记录，证明被告对原告申请听证和陈述申辩情况进行集体审议，并作出不采纳原告陈述申辩理由的事实。

13.行政处罚审批表，证明被告依法作出潮环安罚（2021）7号《潮州市生态环境局行政处罚决定书》的事实。

14.潮环安罚（2021）7号《行政处罚决定书》、罚款通知书、购买邮票证明单、国内挂号信函收据、邮政物流信息表，证明被告将潮环安罚（2021）7号《潮州市生态环境局行政处罚决定书》送达原告的事实。

15.行政执法证，证明本案行政处罚案件执法人员具备行政执法资格的事实。

16.《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》《环境行政处罚办法》《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2021）、《关于如何确认无照经营行政处罚相对人主体的复函》《潮州市生态环境局行政处罚自由裁量权裁量标准》相关条款内容，证明被告市生态环境局作出行政处罚决定的法律依据。         

上述证据经庭审质证，原告对被告市生态环境局提交的证据1、2均无异议。对证据3现场检查笔录、现场照片的真实性有异议。照片没有显示时间及地点，照片没有体现执法人员正在现场执法检查，照片内容没有吹塑机，该组证据不能完整展示检查时加工场的现场情况，不能证明原告从事塑料膜生产经营，该组证据无法证明被告执法检查的完整性、真实性，也无法证明现场正在生产经营的事实。事实上，加工场当时正处于试机状态，并不是生产经营状态。对证据4的合法性、客观性、关联性有异议。原告对成品塑料膜、纸进行镀铝的行为，不是塑料薄膜制造，该组证据无法证明原告已实际投入生产的事实，原告的生产设备根本无法生产塑料膜，能生产塑料膜的设备是吹塑机，而原告并没有该类机器设备。对证据5 、6、7、12、13有异议，认定原告涉嫌违反相关环境法规及拟作出处罚是错误的，原告是对成品塑料膜、纸进行镀铝的行为，不是塑料薄膜制造，无须报批建设项目环境影响报告表。对证据8行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书、责令改正违法行为决定书、送达回执、送达情况说明的合法性有异议。《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》没有原告的签名，不能体现被告已经履行了告知程序。对证据9、10、11、14、15无异议。对证据16 相关条款内容的效力性、关联性有异议。1.被告提交的《中华人民共和国行政处罚法》是2017年9月1日修正的版本，但该版本已被修改，不能作为处罚依据。最新版本的《中华人民共和国行政处罚法》自2021年7月15日起施行。2.原告的行为不属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中第二十六大项“橡胶和塑料制品业”第53小项中“塑料制品业”的其他类，因为在《国民经济行业分类》（GB/T 4754-2017）中“C门类制造业-29大类 橡胶和塑料制品业和2921-2929各小类的规定中并没有包含原告从事的对成品膜进行真空镀铝的规定，被告将真空镀铝项目列为“其他类即2929”是错误的，是对法律、行政法规进行扩大性解释，而且归入其他类的前提应当是塑料制品制造而且是非日用塑料制品，原告的加工行为显然不属于制造范涛，塑料制造业原料为以合成树脂（高分子化合物）为主要原料，而原告进行真空镀铝原材料是成品塑料膜和铝丝。被告也未确认原告加工的塑料膜是否非日用塑料制品，在未进行合理排除的情况下，被告就将真空镀铝项目列为“其他各类非日用塑料制品的生产活动”没有事实依据。3.《潮州市生态环境局生态环境行政处罚自由裁量权裁量标准》第9项《建设项目环境保护管理条例》的第3-1分项的规定适用的是小微企业，原告并不属于小微企业，不能依据上述条款对原告进行行政处罚。4.《关于如何确认无照经营行政处罚相对人主体的复函》（环函〔434〕号，以下简称《复函》）仅针对个案而言，不具有普遍约束力，且《复函》不是法律法规或规章，也不是司法解释，不能作为行政处罚的依据，《复函》中引用的《无照经营查处取缔办法》（国务院令第370号）已于2017年10月1日废止，不再具有法律约束力。《复函》仅是规定如何确定无照经营处罚相对人，不等同于将对建设单位的处罚直接照搬用于原告。综合被告提交的证据来看，对原告进行行政处罚之前没有履行法制审核的程序。

被告市生态环境局对原告黄怀辉提供的证据1、2、3、4均无异议。对原告当庭提交的《国民经济行业分类》（GB/T 4754-2017）认为原告在交换证据后提交的不能作为认定案件事实的依据，说明一点，原告是从事塑料膜加工的行为，属于国民经济行业分类第292类别的塑料制品业，根据我方的调查原告从事的就是塑料膜加工业，根据分类的规定，原告所从事的行为就是属于塑料制品业中的范畴，根据现场检查笔录及原告和工人的询问笔录都可以证明原告是从事塑料膜加工业的。

经庭审举证、质证，本院对原、被告提交的证据和依据审查后认证如下：原告提交的证据1、2，能够证明原、被告主体资格，予以确认；证据3，系本案被诉行政行为，真实性予以确认；证据4，能够证明原告收到行政处罚决定的时间，证明目的予以确认。原告当庭提交的《国民经济行业分类》（GB/T 4754-2017），系原国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会联合发布的国家标准，现行有效，予以确认。

被告提交的证据1，证明目的予以确认；证据2，能够证明被告依法立案的事实，予以确认；证据3，能够证明被告执法人员进行现场检查的事实，现场检查笔录有黄怀辉签名确认情况属实，证明目的予以确认；证据4，调查询问笔录记载的时间、地点明确，有询问人、被询问人签名确认，内容真实，与本案具有关联，予以确认；证据5至证据15，系被告作出本案被诉行政处罚的程序证据，真实性予以确认；证据16，系现行有效的法律、行政法规、部门规章及规范性文件，予以确认。

本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：2021年3月19日, 潮安分局执法人员对位于潮州市潮安区浮洋镇由黄怀辉经营的加工场进行现场检查,并制作了《现场检查笔录》,该笔录载明:该加工场主要从事塑料膜加工，没有办理工商营业执照和环保相关手续。检查当时，该加工场真空镀铝工序及覆卷工序正常生产，烘干工序没有生产，污染防治设施正在运行。现场生产设备有：烘膜机2台、覆卷机6台、真空镀铝机1台。生产工艺流程：原料（塑料膜）--烘干—真空镀铝—覆卷—成品。真空镀铝机有配套两台油烟净化器进行处理。经现场检查发现，现场有加工原辅材料一批，有已经加工完成的成品膜一批。现场尚未发现该加工场有废水外排现象。同日, 潮安分局对黄怀辉进行询问并制作《调查询问笔录》, 黄怀辉在笔录中的陈述与前述《现场检查笔录》记载的情况一致。黄怀辉还述称,该加工场于2021年2月底在潮州市潮安区浮洋镇由其投资设立并投入生产，主要从事塑料膜加工。2020年6月潮安分局执法人员对其加工场进行检查并责令其停止生产后，就将生产设备拆除了。今年想补办环保手续重新生产，所以年后购置一批二手设备并完成安装。该加工场主要原辅材料为OPP塑料膜和铝丝，OPP塑料膜月用量约4吨，铝丝月用量约100公斤，2021年3月19日检查时，其加工场有生产。其加工场于今年2月底（元宵节后）才开始生产，基本每天都有生产，每天生产时间大约8小时，总投资额约7.4万元，加工场现工人两名，分别负责真空镀铝工序和覆卷工序。黄怀辉在前述《现场检查笔录》和《调查询问笔录》上签字捺印确认。潮安分局对现场进行了拍照取证。潮安分局还对该加工场工人卢某锐以及向黄怀辉出售生产设备的黄某钊进行调查询问并分别制作了询问笔录，卢某锐在询问中确认该加工场主要生产工艺流程、主要生产设备以及加工场生产时间、现有工人两名的情况与黄怀辉的陈述一致。潮安分局于同日决定予以立案。

2021年4月8日潮安分局调查人员制作《关于黄怀辉环境违法行为的调查报告》，列明现场检查情况、生产项目所属项目类别、涉嫌违反的法律以及拟对黄怀辉作出的处罚，并制作行政处罚案件交审表，行政处罚案件初审意见表、行政处罚案件审理记录表，经单位负责人集体审议后，2021年5月6日, 市生态环境局向黄怀辉作出潮环安罚告字〔2021〕7号《行政处罚事先告知书》,告知黄怀辉,其主要从事塑料膜加工，没有办理环保相关手续，设有真空镀铝机、烘膜机、覆卷机等主要设备，存在塑料膜加工生产项目未依法报批建设项目环境影响报告表，擅自开工建设；配套的环境保护设施未经验收，生产项目擅自投入生产的环境违法行为，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条和《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定。依照《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，根据《潮州市生态环境局生态环境行政处罚自由裁量权裁量标准》第1项、《中华人民共和国环境影响评价法》的第1-3分项“报告表类建设项目；建设项目已投入生产或使用的；处建设项目总投资额3%以上5%以下罚款”的裁量标准，应处建设项目总投资额3%以上5%以下罚款；根据《潮州市生态环境局生态环境行政处罚自由裁量权适用规则和裁量标准》第9项《建设项目环境保护管理条例》的第3-1分项“列入报告表类的建设项目；小微企业；环境保护设施已建成未经验收或验收不合格的或者在环境保护设施验收中弄虚作假的；责令限期改正，处20万元以上25万元以下罚款；逾期不改正，处100万元以上105万元以下罚款；对责任人处5万元以上6万元以下罚款”的裁量标准，应处20万元以上25万元以下的罚款。市生态环境局拟对原告作出以下处罚：一、依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款处罚款2960元；二、依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款处罚款230000元，合计处罚款232960元。同时, 市生态环境局告知了原告享有听证、提出陈述和申辩的权利及行使相应权利的途径、期限等。2021年5月6日, 市生态环境局将潮环安罚告字〔2021〕7号《行政处罚事先告知书》留置送达给黄怀辉。

2021年5月9日，黄怀辉向市生态环境局提交听证申请书，认为处罚过重，要求进行听证。同日，黄怀辉还向市生态环境局提出申辩，主张其从事塑料膜加工，不需要报批建设项目环境影响报告表；其并未正式生产，不符合《中华人民共和国环境影响评价法》第1-3分项关于“建设项目已投入生产或使用”的标准；假如要对从事塑料膜加工的行为作出处罚，被罚主体应为企业，其仅为责任人，应当按照《潮州市生态环境局生态环境行政处罚自由裁量权裁量标准》第9项、《建设项目环境保护管理条例》的第3-1分项中关于责任人的处罚标准“对责任人处5万元以上6万元以下罚款”进行处罚。后黄怀辉没有参加市生态环境局于2021年5月28日上午举行的听证会，经联系明确表示放弃听证权利，故听证会终止。

经单位负责人集体审议后，2021年6月29日,市生态环境局作出潮环安罚〔2021〕7号《行政处罚决定书》,决定不采纳黄怀辉的申辩意见,维持《行政处罚事先告知书》（潮环安罚告字〔2021〕7号）和《行政处罚听证告知书》（潮环安罚听告字〔2021〕7号）提出的处罚意见，决定对黄怀辉作出以下处罚：一、依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款处罚款2960元；二、依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款处罚款230000元，合计处罚款232960元，并告知了原告申请行政复议或者提出行政诉讼的途径和期限。2021年7月8日,市生态环境局邮寄送达了潮环安罚〔2021〕7号《行政处罚决定书》给黄怀辉。黄怀辉不服该《行政处罚决定书》,于2022年1月4日诉至本院，请求处理。

另查,根据《中共潮州市委办公室 潮州市人民政府办公室关于印发〈潮州市生态环境局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》(潮办发〔2019〕41号)以及《中共潮州市委机构编制委员会关于潮州市生态环境局派出机构职责机构编制事项的通知》（潮机编〔2019〕16号）, 市生态环境局是市政府工作部门, 潮安分局为市生态环境局的派出机构。潮州市机构编制委员会办公室于2019年3月4日颁发了潮州市生态环境局的统一社会信用代码证书。

本院认为，本案系环境保护行政处罚纠纷。根据《中华人民共和国环境保护法》第十条“国务院环境保护主管部门,对全国环境保护工作实施统一监督管理;县级以上地方人民政府环境保护主管部门,对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门,依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理”的规定,市生态环境局作为潮州市环境保护行政主管部门,依法享有对本行政区域内违反环境保护法律规范的单位进行调查和处理的法定职权，其作为本案被告的主体资格适格。

本案争议的焦点是: 市生态环境局作出的潮环安罚〔2021〕7号《行政处罚决定书》是否合法有据。对此,本院分析如下:

首先,关于黄怀辉所从事的生产项目所属项目类别问题。原国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会于2017年6月30日联合发布的《国民经济行业分类》显示,第29大类“橡胶和塑料制品业”包含了第292中类“塑料制品业”, 塑料制品业”之说明栏记载“指以合成树脂（高分子化合物）为主要原料，经采用挤塑、注塑、吹塑、压延、层压等工艺加工成型的各种制品的生产，以及利用回收的废旧塑料加工再生产塑料制品的活动，不包括塑料鞋制造”，而第292中类又被细化为第2921“塑料薄膜制造”等若干小类。其中,第2921小类“塑料薄膜制造”之说明栏载明“指用于农业覆盖，工业、商业及日用包装薄膜的制造”。本案中, 黄怀辉从事生产的主要原辅材料为OPP塑料膜和铝丝，生产工艺流程：原料（塑料膜）--烘干—真空镀铝—覆卷—成品，为塑料膜加工项目，符合《国民经济行业分类》中第29大类“橡胶和塑料制品业”中第292中类“塑料制品业”的内涵和特征，也符合第2921小类“塑料薄膜制造”之说明栏载明的用途。对照《建设项目环境影响评价分类管理名录》,则属于第二十六类“橡胶和塑料制品业”中的第53项“塑料制品业”。

其次, 关于黄怀辉所从事的生产项目是否应当编制环境影响报告表的问题。《建设项目环境影响评价分类管理名录》第二十六类“橡胶和塑料制品业”中的第53项“塑料制品业”的环评类别包括了编制报告书、报告表二种不同情况。其中,需要编制报告书的情况描述为“以再生塑料为原料生产的；有电镀工艺的；年用溶剂型胶粘剂10吨及以上的；年用溶剂型涂料（含稀释剂）10吨及以上的”;需要编制报告表的情况描述为:“其他(年用非溶剂型低VOC_S含量涂料10吨以上的除外)”。“其他”项目应当填报环境影响登记表。本案中,根据现场检查及黄怀辉本人确认的生产情况，不属应当编制环评报告书的生产项目，应依照《建设项目环境影响评价分类管理名录》第53项“塑料制品业”有关环评类别的要求, 依法编制环境影响报告表。

综合以上分析,黄怀辉所从事的生产项目,依法应当编制环境影响报告表,并且按照《建设项目环境保护管理条例》第十九条“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目,其配套建设的环境保护设施经验收合格,方可投入生产或者使用;未经验收或者验收不合格的,不得投入生产或者使用。”之规定,配套建设环境保护设施并经验收合格后方可投入生产。黄怀辉主张其从事的是真空镀铝，不需要报批建设项目环境影响报告表的意见缺乏依据，本院不予采纳，且按照黄怀辉的陈述，此前于2020年6月潮安分局执法人员曾对其加工场进行检查并责令其停止生产，今年其想补办环保手续重新生产，故黄怀辉对该生产项目需履行环评审批相关手续应是知情的，现黄怀辉提出其向潮安分局了解是否需要办理环保相关手续，未得到权威部门正式答复前被告已对其进行处罚的意见缺乏依据，本院不予采信。现黄怀辉没有按照规定配套建设环境保护设施就已经进行生产,该事实有现场检查笔录，黄怀辉、卢彬锐的询问笔录等为据，应予确认，黄怀辉在本案中提出其并未正式生产的意见缺乏依据，且该事后意见和之前在行政调查程序中的自认自相矛盾，故对黄怀辉该意见，本院不予采纳。市生态环境局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“违反本条例规定,需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格,建设项目即投入生产或者使用,或者在环境保护设施验收中弄虚作假的,由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正,处20万元以上100万元以下的罚款;逾期不改正的,处100万元以上200万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他责任人员,处5万元以上20万元以下的罚款;造成重大环境污染或者生态破坏的,责令停止生产或者使用,或者报经有批准权的人民政府批准,责令关闭。”之规定,对黄怀辉开设的加工场（没有进行工商登记）进行行政处罚,于法有据。

再次，关于以黄怀辉作为被处罚主体是否恰当的问题。国家环境保护总局《关于如何确认无照经营行政处罚相对人主体的复函》（环函[2004]434号）是部门规范性文件，现行有效，复函中明确“既未取得工商营业执照，也未取得环保许可批准文件，擅自从事经营活动的，环保部门应当对实际经营者的环境违法行为，依照有关环保法律法规予以处罚，同时还应就其无照经营行为移送工商行政管理部门查处。对此类无照经营活动实施行政处罚时，应以实际经营者作为处罚相对人。”黄怀辉开设的加工场并未经工商登记，故应以实际经营者黄怀辉作为处罚相对人。黄怀辉提出其未进行工商登记，无任何组织形式，不是建设单位，被告将其作为行政相对人进行处罚不当的意见缺乏理据，本院不予采纳。

《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款列举了四种违法情形，分别是针对配套环境保护设施未建设、未验收、经验收不合格而投入生产或者使用以及建设单位在配套环境保护设施验收中弄虚作假,该条款规定的是双罚制,即对建设单位的违法行为,不仅处罚企业,还要处罚企业的负责人,这有利于降低企业负责人和其他责任人员参与、纵容违法行为的可能性，而并非选择适用，故黄怀辉关于应当按照该条款中关于责任人的处罚标准对其进行处罚缺乏依据，本院不予采纳。

最后，对黄怀辉作出处罚适用法律是否正确的问题。黄怀辉开办的加工场存在配套环境保护设施未建设、未验收而投入生产或者使用的情况，依照环境保护部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函[2018]31号）中关于“建设单位同时构成‘未批先建’和违反环保设施‘三同时’验收制度两个违法行为的，应当分别依法作出相应处罚”的规定，应分别作出相应处罚。市生态环境局分别依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款和《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定以及自由裁量标准，决定对黄怀辉作出罚款合计232960元的决定，同时根据《中华人民共和国行政处罚法》（2017年9月1日修正）第二十四条关于“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，对黄怀辉个人投资设立的加工场，不再以黄怀辉作为该加工场主管人员和其他责任人员进行处罚，量处恰当。

市生态环境局在履行职责过程中依法受案登记，对当事人制作现场检查笔录、调查询问笔录，处罚前告知黄怀辉享有陈述申辩及听证的权利, 对黄怀辉的申辩意见经集体审议后，认为其申辩意见不予采纳，根据调查查明的事实作出处罚决定并依法送达当事人，程序合法，作出的案涉行政处罚事实和法律依据充分,原告请求撤销前述《行政处罚决定书》,缺乏依据,不能成立。

本院同时认为，环境保护是我国的一项基本国策，保护环境,重在预防。加强对建设项目的环境保护,是贯彻预防为主方针的关键,根本措施是实行建设项目环境影响评价制度。作为从事生产经营的主体，更应增强环境保护的意识，牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，严格遵守环境保护的相关法律法规，共同保护好人类赖以生存的生态环境。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决如下:

驳回原告黄怀辉的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告黄怀辉负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省潮州市中级人民法院。  

审  判  长  林丽如

审  判  员  雷燕君

                              人民陪审员  林佳龙

二0二二年六月九日

本件与原本核对无异

书  记  员  曾  玲