广东省潮州市湘桥区人民法院

行政判决书

（2020）粤5102行初39号

原告潮州市展鹏塑胶制品有限公司，住所地潮州市潮安区庵埠镇县城区安南路北侧。

法定代表人许树鹏。

委托代理人姚丹敏，广东明捷律师事务所律师。

委托代理人廖曦，广东明捷律师事务所律师。

被告潮州市潮安区自然资源局，住所地潮州市潮安区和信街4号。

法定代表人邱振华，局长。

参加诉讼行政机关负责人黄宏锦，副局长。

委托代理人陈森，广东正冉律师事务所律师。

第三人潮州市潮安区中鹏环保科技有限公司，住所地潮州市潮安区城区安南路东段北侧（展鹏公司办公楼二楼）。

法定代表人蔡述松。

委托代理人陈楷，广东祥典律师事务所律师。

委托代理人林名珊，广东祥典律师事务所律师。

原告潮州市展鹏塑胶制品有限公司（下称“展鹏公司”）因不服被告潮州市潮安区自然资源局（下称“自然资源局”）土地行政管理一案，于2020年10月26日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于同月30日向自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。因潮州市潮安区中鹏环保科技有限公司（下称“中鹏公司”）与本案的处理存在法律上的利害关系，本院于2020年11月10日依法通知其作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年11月26日组织各方进行庭前证据交换，2020年12月15日公开开庭审理了本案。原告展鹏公司之委托代理人廖曦，被告自然资源局的副局长黄宏锦及其委托代理人陈森，第三人中鹏公司之委托代理人陈楷、林名珊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2019年1月31日自然资源局通过转账方式向中鹏公司返拨土地出让金返拨款8019798元。

原告展鹏公司诉称，2013年8月14日，潮州市潮安区人民政府（即原潮安县人民政府，下称“潮安政府”）同意将原告名下的位于本区安南路与华埠路交界东北处面积为23362.67平方米（折35.044亩）的地块[土地证号分别为：安国用（2003）字第特1146号、安国用（2005）字第特1488号]的用地性质由“一类工业用地”调整为“居住用地”，故原告先后向被告补缴了全额的土地出让金共计13366330元，并向潮州市潮安区地方税务局城区税务分局缴纳了相应的契税和印花税共计407673.07元。至此，原告已补缴完毕土地出让金及相关税费。2015年5月1日，原告与案外人杜焕平签订《房地产项目合作开发协议书》，双方约定合作开发商品房项目，原告将上述的地块作为双方合作开发商品房项目的用地，并将上述地块作价出资到与杜焕平合作成立的中鹏公司。2017年6月5日，潮州市潮安区三旧改造领导小组办公室（下称“潮安三旧办”）作出《关于同意原潮州市展鹏塑胶制品有限公司旧厂房“三旧”改造方案由潮州市潮安区中鹏环保科技有限公司组织实施的复函》（安三旧办[2017]8号），原则同意中鹏公司单方提出的将原告旧厂房“三旧”改造方案的实施主体由原告变更为中鹏公司的申请。2019年1月17日，潮安三旧办向潮安政府提出将土地出让金返拨给中鹏公司的请示意见，同月22日，潮安政府作出《关于贯彻实施<潮州市市城区“三旧”改造补缴土地出让金办法>有关问题的复函》，原则同意潮安三旧办提出的上述请示意见，被告则直接向中鹏公司返拨土地出让金8019798元，并未返拨给实际补缴了全额土地出让金及相关税费的原土地权利人即原告，故原告于2020年6月29日向被告邮寄了申请材料，请求被告向原告返拨土地出让金8019798元，但被告在收到原告申请材料后2个月内并未向原告作出任何答复。原告认为，根据潮安政府于2018年5月16日印发的《潮州市潮安区人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的实施细则》第五条第十二款第5项、第6项、第7项的规定，原告是有权申请并领取土地出让金返拨款，同时也是有权提出转让申请的原土地权利人，而被告违反上述规定，未尽审查职责，错误地向中鹏公司作出给付土地出让金返拨款8019798元的行政行为，被告此举严重损害了原告的权益。综上所述，被告作出的上述行政行为违法，请求：1.判决确认被告自然资源局向中鹏公司给付土地出让金返拨款8019798元的行政行为违法并撤销该行政行为；2.判决被告自然资源局履行向原告给付土地出让金返拨款8019798元的义务；3.本案诉讼费用由被告承担。

原告展鹏公司向本院提交以下证据：

1.原告营业执照、单位负责人证明、负责人身份证，证明原告诉讼主体资格。

2.被告主体信息，证明被告的诉讼主体资格。

3.《关于潮州市展鹏塑胶制品有限公司调整规划事项有关问题的复函》（安府办函[2013]141号）及附件《“三旧”改造国有土地改变用途项目表》；4.国有土地使用权证[编号分别为：安国用（2015）第特2497号、安国用（2015）第特2498号、安国用（2015）第特2499号]，证据3、4证明潮安政府已明确原告位于潮安县城安南路与华埠路交界东北处面积为23362.67平方米（折35.044亩）地块的用地性质由“一类工业用地”调整为“居住用地”，潮安政府已明确上述土地的使用权人为原告，原告为土地权利人。

5.《房地产项目合作开发协议书》、《企业信用信息公示报告》，证明2015年5月1日原告与案外人杜焕平签订《房地产项目合作开发协议书》，双方约定合作开发商品房项目，原告将上述地块作为双方合作开发商品房项目用地，并将上述地块作价出资到与杜焕平合作成立的中鹏公司。

6.《关于潮州市展鹏塑胶制品有限公司旧厂房改造国有土地出让有关问题的复函》（安府办函[2013]230号）；7.《中国银行结算业务申请书》、《中国工商银行网上银行电子回单》，证据6、7证明潮安政府向被告下达本文件，同意将上述地块出让给原告，并明确了原告补缴土地出让金13366330元等情况，原告先后向被告补缴了全额土地出让金共计13366330元，并向潮州市潮安区地方税务局城区税务分局缴纳了相应的契税和印花税共计407673.07元，至此，原告已补缴完毕土地出让金及相关税费。

8.《潮州市潮安区人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的实施细则》，证明第五条第十二款第5项规定“在旧厂房改造中，属于自行改造或与有关单位合作开发建设的，其土地出让纯收益的60%返拨给原土地权利人”、第6项规定“改造主体须按照100%缴纳出让金，完善相关出让手续并组织实施改造经验收后，由原土地权利人提出返拨土地出让金申请，经区国土资源局和区三旧办按规定认定并报区政府同意后，区财政局按程序核拨还原土地权利人。特殊情形确需提前返拨土地出让金的，由原土地权利人提出返拨土地出让金申请，经区国土资源局和区三旧办按规定提出审核意见并报经区政府常务会议同意后，区财政局按程序核拨还原土地权利人”、第7项规定“改造主体已100%缴纳土地出让金，完善相关出让手续并组织实施改造后，改造主体无法完成改造并不构成闲置土地，经原土地权利人提出转让申请并报区政府同意，可依法办理转让手续，新土地权利人应承接原出让合同所有条款，按原批准的改造方案实施改造并享受原土地权利人的所有权利”。

9.《关于同意原潮州市展鹏塑胶制品有限公司旧厂房“三旧”改造方案由潮州市潮安区中鹏环保科技有限公司组织实施的复函》（安三旧办[2017]8号），证明潮安三旧办原则同意中鹏公司单方提出的将原告旧厂房“三旧”改造方案的实施主体由原告变更为中鹏公司的申请，然而根据上述规定，变更实施主体的申请人应为原告，但实际上，原告从未配合过中鹏公司向被告或潮安政府、潮安三旧办提出过变更实施主体的申请。

10.《函》（安国土资函[2019]26号）；11.关于贯彻实施《潮州市人民政府关于印发<潮州市市城区“三旧”改造补缴土地出让金办法>的通知》有关问题的请示（安三旧办[2019]1号）；12.关于贯彻实施《潮州市市城区“三旧”改造补缴土地出让金办法》有关问题的复函（安府办函[2019]38号）；13.《7宗已全额补交出让金的三旧改造项目有关享受返拨资金情况表》；14.《关于同意潮州市潮安区富达物资贸易有限公司等7宗旧厂房改造项目提前享受回拨土地出让金60%政策优惠的函》（安三旧办[2019]2号）；

15.《三旧改造主体已全额补缴出让金清单》，证据10-15证明被告确认将需返拨的土地出让金拨付给原土地权利人，潮安三旧办也重新将按照《潮州市潮安区人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的实施细则》中的“改造主体须按照100%缴纳土地出让金，完善相关出让手续并组织实施改造经验收后，由原土地权利人提出返拨土地出让金申请，经区国土资源局和区三旧办按程序核拨还土地权利人”规定执行，而原告系有权依照上述规定接受返拨土地出让金的原土地权利人，但被告最终却将土地出让金拨给中鹏公司。

16.申请报告、EMS快递单、EMS物流信息查询截图，证明原告于2020年6月29日向被告邮寄了申请材料，请求被告向原告返拨土地出让金8019798元，但被告在收到原告申请材料后2个月内并未向原告作出任何答复。

被告自然资源局辩称，原告“三旧”改造项目坐落于潮安县城区安南路北侧，于2012年12月27日申请“三旧”改造，申请将原告国有工业用地变更用途为住宅用地，并经潮安三旧办审核后上报潮安县人民政府审批。2013年9月11日，潮安县人民政府以“安府办函[2013]153号”文件同意该改造项目方案。2015年6月份，原告为完善上述“三旧”改造项目“工改住”用地手续，在足额补缴宗地土地出让金13366330元后领取了潮安区国土资源局《关于潮州市展鹏塑胶制品有限公司受让国有土地使用权的批复》｛安国土资（三旧）[2015]30号｝文，宗地实际改变用途面积23408.17平方米（折35.112亩）。随后原告向潮安区国土资源局申请办理《国有土地使用权证》[证号列：安国用（2015）第特2497号，使用权面积6666.67平方米，用途为住宅用地；安国用（2015）第特2498号，使用权面积6666.67平方米，用途为住宅用地；安国用（2015）第特2499号，使用权面积10074.83平方米，用途为住宅用地）]。此后，原告将该“三旧”项目用地使用权作价出资与杜漫雪组建中鹏公司，2015年6月29日，原告和中鹏公司向潮安区国土资源局提交书面申请，申请将原告名下国有建设用地使用权转让至中鹏公司名下。2015年7月份，潮安区国土资源局同意原告将国有建设用地使用权[证号列：安国用（2015）第特2497号、安国用（2015）第特2498号、安国用（2015）第特2499号]转让给中鹏公司，面积共计23408.17平方米，中鹏公司领取《国有土地使用证》[安国用（2015）第特2500、2501、2505号]，原告的《国有土地使用证》[证号列：安国用（2015）第特2497号、安国用（2015）第特2498号、安国用（2015）第特2499号]由潮安区国土资源局收回注销。2017年3月28日，中鹏公司向潮安三旧办申请将原批准的三旧改造方案由中鹏公司作为实施主体组织实施。鉴于原告以土地使用权作价出资，并将国有土地使用权转让至中鹏公司，且中鹏公司已办理《国有土地使用证》，原告拥有的土地权利义务已经转移到中鹏公司的事实，原土地权利人已变更为中鹏公司。2017年5月3日，潮安三旧办向潮安政府作了请示，并经潮安政府于2017年6月2日作出《关于潮州市展鹏塑胶制品有限公司旧厂房“三旧”改造项目有关问题的复函》（安府办函[2017]184号），同意中鹏公司作为实施主体实施该“三旧”改造方案。2018年12月26日，潮州市人民政府印发了《潮州市人民政府关于印发<潮州市市城区“三旧”改造补缴土地出让金办法>的通知》（潮府规[2018]23号），重新明确土地出让金收取办法，要求予以参照执行。2019年1月17日，潮安三旧办向潮安政府提出关于贯彻实施《潮州市人民政府关于<印发潮州市市城区“三旧”改造补缴土地出让金办法>的通知》有关问题的请示（安三旧办[2019]1号），请示对已补缴土地出让金的改造主体给予提前返拨。2019年1月22日，潮安政府作出安府办函[2019]38号文件，复函同意潮安三旧办的请示意见。之后，中鹏公司申请返拨原补缴土地出让金的60%，潮安区国土资源局根据相关规定将60%土地出让金返拨给中鹏公司。综上，请法院查明事实，依法驳回原告诉讼请求。

被告自然资源局在法定期限内向本院提交了以下证据：

1.原告申请“三旧”改造资料[包括：请示及改造方案、董事会决议、承诺书、营业执照、法定代表人身份证、安国用（2003）字第特1146号、安国用（2005）字第特1488号国有土地使用证、批复、厂房产权证、三旧改造年度计划表、用地红线图、总体规划图、土地利用现状图、地块图斑统计表、原貌照片]、潮安县“三旧”改造项目申报表、安府办函[2013]153号文件，证明原告于2012年12月27日申请“三旧”改造，将国有工业用地变更用途为住宅用地，并经原潮安三旧办审核后上报潮安政府审批，2013年9月31日潮安政府以“安府办函[2013]153号”文件同意该改造项目方案；

2.原告补缴土地出让金，涉案用地改造用途作为住宅用地，重新办证相关资料｛包括安国土资（三旧）[2015]30号文件、补缴土地出让金票据、税收缴款书、国有建设用地使用权出让合同、土地登记申请书｝，证明原告于2015年6月份补缴土地出让金后，与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，并申请土地登记，取得安国用（2015）第特2497号、安国用（2015）第特2498号、安国用（2015）第特2499号《国有土地使用权证》；

3.原告将涉案国有土地使用权转让给中鹏公司，办理国有建设用地使用权转让手续相关资料（包括企业机读档案登记资料、营业执照、身份证、承诺书、股东会决议、转让批复、申请、委托书、税务局证明、出资协议书、成交证明书、土地登记申请书、税收缴款书），证明2015年6月29日，原告和中鹏公司向原潮安区国土资源局提交书面申请，申请将原告名下国有建设用地使用权转让至中鹏公司名下，2015年7月初，原潮安区国土资源局批复同意，原告与中鹏公司共同申请土地登记，办理了安国用（2015）第特2497号、安国用（2015）第特2498号、安国用（2015）第特2499号《国有土地使用权证》；

4. 中鹏公司的请示及相关附件｛包括中鹏公司请示、安府办函[2013]53号文件，安国土资籍[2015]10号、11号、13号文件，安国用（2015）第特2500号、2501号、2505号土地证书，安府办[2013]230号文件，安国土资（三旧）[2015]30号文件、中鹏公司章程、补缴土地出让金票据、改造方案、安建规条[2013]第3018号文件｝，证明2017年3月28日，中鹏公司向潮安三旧办请示，申请将原三旧改造方案的实施主体由原告变更为中鹏公司；

5.潮安三旧办请示、安府办函[2017]184号文件、安三旧办[2017]8号文件，证明2017年5月3日，潮安三旧办向潮安政府请示实施主体变更事宜，2017年6月2日潮安政府复函同意三旧改造方案的实施主体由原告变更为中鹏公司；

6.安三旧办[2019]1号文件、安府办函[2019]38号文件、申请书，证明2019年1月17日潮安三旧办向潮安政府请示对已补缴土地出让金的改造主体给予提前返拨，2019年1月22日潮安政府复函同意潮安三旧办的请示意见，2019年1月22日，中鹏公司申请提前办理返拨原土地出让金补缴地价差款60%，用于支持项目的改造建设；

7.《潮州市市城区“三旧”改造补缴土地出让金办法》（潮府规[2018]23号）、《潮州市潮安区人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的实施细则》（安府规[2018]1号）、国土资发[2016]147号文件、粤府[2009]78号文件，证明相关规范性文件。

第三人中鹏公司陈述称，一、展鹏公司不具备本案原告的诉讼主体资格。首先，展鹏公司并非该地的利害关系人，其不具备提起行政诉讼的主体资格，从自然资源局提交的答辩材料中可以确认展鹏公司早已将案涉地块（潮安县县城CN01-174-1号）土地使用权转让给中鹏公司，并办理了相应的转移变更手续，领取了相应的《国有土地使用权证》[证号列：安国用（2015）第特2500、2501、2505号]，而展鹏公司原名下的安国用（2015）第特2497、2498、2499号《国有土地使用权证》也已被被告收回注销，展鹏公司早已不是涉案地块的土地使用权人。其次，根据《关于潮州市展鹏塑胶制品有限公司旧厂房“三旧”改造项目有关问题的复函》内容可知，涉及该地块的原“三旧”改造方案的主体也已由展鹏公司变更为中鹏公司。因此，展鹏公司并非本案的适格主体。二、中鹏公司取得的《国有土地使用权证》合法有效，相应的“三旧”改造项目也系中鹏公司合法取得，依法应当予以维护。该地块目前的使用主体系中鹏公司，中鹏公司是该地块唯一合法使用主体，而附着在该地块上的“三旧”项目的实施主体也是中鹏公司，故中鹏公司的合法权益依法应当予以维护。三、被告自然资源局将返拨土地出让金拨给第三人中鹏公司的具体行政行为合法有效，程序得当，适用法律正确，依法应当予以维持。首先，虽然该地块前主体是展鹏公司，但早在2015年7月份就由展鹏公司向被告提出申请将该地块转让给中鹏公司，这从潮州市潮安区国土资源局文件（安国土资籍[2015]10号、11号、13号）《关于潮州市展鹏塑胶制品有限公司申请转让国有建设用地使用权的批复》和中鹏公司持有的《国有土地使用权证》上可以得到印证，目前该土地的土地使用权人系中鹏公司而非展鹏公司，且根据《关于潮州市展鹏塑胶制品有限公司旧厂房“三旧”改造项目有关问题的复函》可知该项目的实施主体也是中鹏公司。展鹏公司申请到项目后，无能力按照“三旧”方案进行改造，才主动向潮安政府申请将土地及三旧改造项目转让转让给中鹏公司。中鹏公司在承接后按照原“三旧”方案进行改造，将项目落到实处，也就是说，根据相关的规定和文件的要求，要获得补缴土地出让金60%的返拨不仅仅只是一个主体资格要求这么简单，还需要实施项目的改造，并通过政府验收合格或有特殊情形需提前返拨土地出让金的，经报相关部门同意后，方可获得。被告根据《潮州市潮安区人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的实施细则》和潮州市潮安区国土资源局安国土资[2013]161号文件的要求，将案涉地块的出让金，按照文件中的规定将土地出让金13366330元的60%即8019798元返还给中鹏公司事实清楚，证据确实充分，被告的具体行政行为合法正确，程序得当，适用法律正确。其次，从《广东省企业投资项目备案证》（投资项目同意代码：2017-445103-70-03-006429）中企业名称一栏记载的名字、《不动产权利证书》、《建设用地规划许可证》所有人和实施的主体也是中鹏公司，以上证据充分证明该地块权利人及“三旧”改造项目的实施主体均是中鹏公司而非展鹏公司，因此，被告在该项目完成及相关部门审查同意后按上述文件要求将项目相应的60%的土地出让金划还目前该地块的受让单位和实施单位，符合相关规定及文件要求，被告的返还并无不当。若展鹏公司认为有其他纠纷，应通过民事诉讼予以主张，而非通过行政诉讼。

第三人中鹏公司向本院提交了以下证据：

1.营业执照、蔡述松的身份证复印件，证明中鹏公司的主体资格；

2. 安国土资籍[2015]10号、11号、13号文件，《不动产权证书》 [粤（2019）潮州市潮安区不动产权第0003020号]、安三旧办[2017]8号文件、安府办函[2017]184号文件，证明展鹏公司在2015年7月将涉案地块转让给中鹏公司及目前中鹏公司仍是该土地唯一的使用权人和展鹏公司申请将原“三旧”改造方案的实施主体变更为中鹏公司的事实；

3. 《不动产权证书》 [粤（2019）潮州市潮安区不动产权第0003020号]、《广东省企业投资项目备案证》、《建设用地规划许可证》、《建筑安装工程承包合同书》及《补充协议书》、广东增值税专用发票、安国土资[2013]161号文件、《潮州市潮安区人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的实施细则》，证明中鹏公司是该土地的权利人及该地三旧改造项目的实施主体，被告结合相关证据依法将补缴的土地出让金的60%即8019798元划还给中鹏公司的具体行政行为合法有据，程序正当的事实；

4.安国用（2015）第特2500、2501、2505号《国有土地使用权证》、《广东省房地产权证》、《不动产权籍调查表》（试行），证明原告不是本宗土地的使用权人，其土地使用证已被注销收回，原告不具备本案的诉讼主体资格的事实；

5.安府[2010]26号文件《潮安县“三旧”改造项目土地收益管理办法》，证明返拨款是用于项目改造方改造项目的用途的事实。

经庭审质证，原告展鹏公司对被告自然资源局提交的证据有如下质证意见：对证据1、2的真实性、合法性、关联性及证明内容均无异议。对证据3中的《承诺书》的真实性、合法性有异议，对证明内容也有异议：2015年5月1日，原告与案外人杜焕平签订《房地产项目合作开发协议书》，计划共同成立中鹏公司。同日，原告向案外人杜焕平作出《授权委托书》，授权案外人杜焕平届时持有中鹏公司的公章办理《授权委托书》列明的事务。2015年5月20日，中鹏公司办理设立登记，原告占股80%。2015年6月30日，原告此时仍为中鹏公司的股东，但杜焕平在未告知原告并经原告同意的前提下，向被告提交了《承诺书》，原告对此完全不知情。即便彼时中鹏公司的法定代表人杜漫雪依据《中鹏公司章程》第六章第二十九条第（三）款，通过向杜焕平出具《授权委托书》的方式委托杜焕平进行提交，但被告提交的本项证据中未见该《授权委托书》，仅见提交人杜焕平的身份证复印件。因此，杜焕平提交的该份《承诺书》系其本人擅自向被告提交，原告对此不予认可，对本项证据的其他证据三性无异议。对证据4、5、7的真实性、合法性、关联性及证明内容均无异议。对证据6中的《申请书》的合法性有异议，对证明内容也有异议：根据《潮州市人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的实施细则》第五条第十二款第6项，有权受领土地出让金返拨款的主体并非改造主体，而是原土地权利人，故该规定前后才会出现两种不同的表述，其真正含义是土地出让金返拨款应由实际补缴了全额土地出让金及相关税费的原土地权利人受领。原告作为原土地权利人，原为改造主体，依规补缴了全额土地出让金及相关税费，即便改造主体现已变更为第三人，但原土地权利人仍为原告的事实不发生改变，原告才是有权依规受领土地出让金返拨款的主体，而并非由第三人受领。另外，原告于2015年5月1日签订的《房地产合作开发协议书》中仅仅是将地块进行作价出资，并未约定土地出让金返拨款也由中鹏公司受领。然而，被告接受了中鹏公司提交的关于请求返拨土地出让金返拨款的《申请书》，导致最终出现中鹏公司受领了土地出让金返拨款的错误结果，被告作出的行政行为违反了上述规定，对本项证据的其他证据三性无异议。

第三人中鹏公司对被告自然资源局提交的证据有如下质证意见：对证据1-3 的三性和证明目的无异议，且在证据3中，原告将涉案国有土地使用权转让给中鹏公司，办理该地块国有建设用地使用权转让手续时，原告提交的承诺书、股东会决议、关于转让国有建设用地使用权的申请等证据中，也记载：“现由‘潮州市潮安区中鹏环保科技有限公司’承接原‘潮州市展鹏塑胶制品有限公司’旧厂房建设项目，按照原改造方案高规划、高起点、高质量进行改造建设”,进一步印证原告在转让土地时是一并将“三旧”改造项目也转由第三人去实施的。对证据4、5、6的三性和证明目的无异议，结合前面各组证据可以知道被告将60%的款项划给第三人合法有据，程序得当，适用法律正确；对证据7的三性无异议，且根据该证据中的关于印发《潮州市潮安区人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的实施细则》的通知（安府规[2018]1号）第五条（十二）之7的规定，第三人做为新土地权利主体承接该土地及改造方案实施改造，同时，也应按照规定享受原土地权利人的所有权利。

被告自然资源局对原告展鹏公司提交的证据有如下质证意见：对证据1、2无异议；对证据3、4三性无异议，对所证明内容有意见，原告早在2015年将涉案土地使用权转让至第三人名下，并办理了土地使用权人为中鹏公司的国有土地使用权证，证据4的国有土地使用权证已被注销；对证据5的真实性、合法性、关联性由人民法院予以审查，该份开发协议书亦可印证原告在2015年将土地使用权转让至第三人名下的事实；对证据6、7无异议，原告已补缴了相应土地出让金；对证据8的三性无异议，对所证明内容有异议，中鹏公司已于2015年取得涉案土地使用权，原告以土地使用权作价出资，并将国有土地使用权转让至中鹏公司，且中鹏公司已办理《国有土地使用权证》，原告拥有的土地权利义务已经移转到中鹏公司，原土地权利人已变更为中鹏公司。对证据9的三性无异议，2017年5月3日，潮安三旧办向潮安政府作了请示，并经潮安政府于2017年6月2日作出《关于潮州市展鹏塑胶制品有限公司旧厂房“三旧”改造项目有关问题的复函》（安府办函〔2017〕184号），同意中鹏公司作为实施主体实施该“三旧”改造方案。对证据10、11、12、13、14、15的三性无异议，但原土地权利人及改造主体已经变更为第三人中鹏公司；对证据16三性无异议，但因涉案“三旧”改造项目的原土地权利人及改造主体已经变更为第三人中鹏公司，原告已不具备申请资格。

第三人中鹏公司对原告展鹏公司提交的证据有如下质证意见：对证据1 的真实性、合法性无异议，但认为展鹏公司不具备本案原告的诉讼主体资格，与本案不具备关联性；对证据2 的三性无异议；对证据3的真实性、合法性无异议，对其关联性以及所要证明的目的有异议，该证据仅仅是证明了原告曾经系该地块的使用权人，以及第三人现在所有的地块原用途由“一类工业用地”调整为“居住用地”的事实；对证据4的真实性无异议，对其关联性及其所要证明的目的有异议，三份国土证已经被注销，且原告已不再是该地块的权利人；对证据5合法性、真实性由法院查明，但该证据恰好证明了原告并非土地出让金及契税印花税实际出资人的事实。从双方2015年5月1日签订的《房地产项目合作开发协议书》，结合2015年5月20日中鹏公司成立，2015年6月4日展鹏公司用杜焕平借出的用以置换中鹏公司股权的资金补缴土地出让金以及契税印花税。表面上土地出让金以及契税印花税系展鹏公司缴纳的，实际上是展鹏公司为了偿还欠款而以地块及“三旧”改造项目转换成股权偿还给案外人，土地出让金以及契税印花税的实际出资人就是双方在《房地产项目合作开发协议书》约定成立的中鹏公司；对证据6、7的真实性没有异议，但该两组证据结合证据5恰好证明土地出让金以及契税印花税的实际出资人就是双方在《房地产项目合作开发协议书》约定成立的中鹏公司；证据8的真实性、合法性、关联性没有异议，案涉返拨资金首先是用于鼓励社会各方积极参与实施“三旧”改造之实施方，其次是根据土地权利人的申请作出的，目前该项目已由新的权利人即中鹏公司组织并实施，证明中鹏公司才是按规定应当享有返拨款的权利人；对证据9的真实性、合法性无异议，但对该证据的证明目的有异议，2016年6月29日原告联合中鹏公司共同向被告提交书面申请，申请将原告名下国有建设用地使用权转让至中鹏公司名下，说明变更土地使用权是原告与中鹏公司的共同合意行为，并且“三旧”改造项目是建立在土地使用权基础上的，土地使用权转让手续变更登记完成时，中鹏公司即为权利人及“三旧”改造项目实施人，中鹏公司申请该地块的“三旧”改造由原告变更为第三人合法有据。对证据10至15的真实性、合法性没有异议，但该证据无法达到原告所要证明的目的，反而证明项目真正的改造实施主体已由原告变更为第三人，第三人才应当是返拨款项的实际享有人，被告将款项拨给第三人是正确的；对证据16的真实性无异议，但对其合法性、关联性有异议，原告并非案涉地块的权利人及“三旧”改造的组织实施人，没有资格申请返拨款项，该证据与本案不具有关联性。

原告展鹏公司对第三人中鹏公司提交的证据有如下质证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性及证明内容均无异议；对证据2的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明内容有异议：原告从未向被告、潮安三旧办、潮安政府申请过变更改造实施主体，故第三人就该项证据所陈述的证明内容与事实不符；对证据3的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明内容有异议：2013年11月29日作出的《关于审批潮州市展鹏塑胶制品有限公司旧厂房改造国有土地出让方案的请示》（安国土资[2013]161号）的文件，地块的受让单位为原告，被告在向其上级主管单位潮安政府所作出的请示中将原告表述为“受让单位”并无不妥，“受让单位”特指彼时的原告，并非是第三人。潮安政府也在同年12月25日作出的《关于潮州市展鹏塑胶制品有限公司旧厂房改造国有土地出让有关问题的复函》（安府办函[2013]230号）中明确地块出让的对象为原告，印证了上述“受让单位”特指原告，故“受让单位”一词不能因第三人现为地块使用权人而直接套用，第三人就该项证据所陈述的证明内容有误，与事实不符；对证据4的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明内容有异议：原告原为地块使用权人，根据《潮州市人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的实施细则》的规定，原告系有权申请并受领土地出让金返拨款的主体。原告向被告提出异议，被告在两个月内并未向原告作出任何答复，原告诉讼主体适格，即具备本案诉讼主体资格；对证据5的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明内容有异议：根据潮安政府于2018年5月16日印发的《潮州市人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的实施细则》规定，现关于土地出让金返拨工作以该实施细则为准，被告、潮安三旧办、潮安政府对土地出让金返拨事务的处理依据也正是该实施细则，然而，被告作出向第三人计付土地出让金返拨款的行政行为有误，导致原告无法依规受领该笔土地出让金返拨款。

被告自然资源局对第三人中鹏公司提交的证据有如下质证意见：对第三人提交的证据均无异议，且从第三人提交的安府[2010]26号文的规定，需改变土地用途的改造项目，补缴的土地出让金返拨款的60%返拨受让方用于项目的改造。

本院对证据认证如下：原告展鹏公司提交的证据1、2系原、被告诉讼主体资格情况，予以确认；证据3、4系展鹏公司申请“三旧”改造改变用地性质的相关函复及取得国有土地使用权的情况，予以确认；证据5系展鹏公司与案外人签订的合作开发协议，与本案被诉行政行为不具有关联性，不予确认；证据6、7系潮安政府同意将案涉土地出让给展鹏公司，展鹏公司补缴相应的土地出让金及税费，予以确认；证据8-15系与案涉地块实施“三旧”改造项目相关的规范性文件、请示、函复等材料，予以确认，展鹏公司上述证据所提异议依据不足，不予采信；证据16系展鹏公司向自然资源局提出申请的材料，予以确认。被告自然资源局提交的证据1、2系展鹏公司申请“三旧”改造相关材料及签订《国有建设用地使用权出让合同》、补缴土地出让金，取得案涉地块国有土地使用权的材料，予以确认；证据3系展鹏公司将案涉地块国有土地使用权转让给中鹏公司的材料，予以确认，展鹏公司针对该证据中的承诺书所提异议依据不足，不予采信；证据4、5系中鹏公司申请将案涉地块“三旧”改造方案的实施主体变更为中鹏公司提交的材料及有关部门的请示、批复等文件，予以确认；证据6系中鹏公司申请土地出让金返拨款，有关部门的请示及批复等文件，予以确认，展鹏公司针对该证据中的申请书所提异议依据不足，不予采信；证据7系相关的规范性文件，予以确认。第三人中鹏公司提交的证据1系第三人的主体资格情况，予以确认；证据2系展鹏公司将案涉地块国有土地使用权转让给中鹏公司及中鹏公司申请将原“三旧”改造方案的实施主体变更的相关批复、不动产权登记情况、函复文件，予以确认；证据3中《建筑安装工程承包合同书》、《补充协议书》、增值税专用发票与本案被诉行政行为不具有关联性，不予确认，其他证据系中鹏公司取得建设工程规划许可、建设工程施工许可及相关的规范性文件，予以确认；证据4系案涉地块的国有土地使用权登记情况，予以确认；证据5系相关的规范性文件，予以确认。

经审理查明，案涉位于潮安区城区安南路北侧的土地，地块号为CN01-174-1号，于2003年登记的土地使用权者是展鹏公司，国有土地使用权证号列：安国用（2003）字第特1146号、安国用（2005）字第特1488号。展鹏公司在该地上建设有车间、仓库、办公楼、宿舍楼，上述房产登记的权属人是展鹏公司。2012年12月27日展鹏公司向原潮安县人民政府提交《关于审批“三旧”改造方案的请示》及附件《潮州市展鹏塑胶制品有限公司旧厂房改造方案》、董事会决议、承诺书、营业执照、法定代表人身份证、国有土地使用权证等材料，展鹏公司申请将旧厂房改造涉及的工业用地38.283亩改变用途作为住宅用地。上述申请经潮安三旧办审核后上报原潮安县人民政府审批，2013年9月31日原潮安县人民政府以安府办函[2013]153号《关于同意潮州市展鹏塑胶制品有限公司旧厂房“三旧”改造方案的复函》同意展鹏公司上述“三旧”改造方案。2015年6月23日原潮州市潮安区国土资源局作出安国土资（三旧）[2015]30号文件《关于潮州市展鹏塑胶制品有限公司受让国有土地使用权的批复》，同意展鹏公司位于潮安区城区安南路北侧CN01-174-1号地块的国有工业土地，实际改变用途面积23408.17平方米，补缴土地出让金后作为住宅用地，原核发的安国用（2003）字第特1146号、安国用（2005）字第特1488号《国有土地使用权证》收回注销，出受让双方的权利义务按重新签订的《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号为：4451212014B00024）执行。同日展鹏公司与原潮州市潮安区国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号为：4451212014B00024），双方还签订补充条款，约定上述出让土地应根据安府办函（2013）153号文《关于同意潮州市展鹏塑胶制品有限公司旧厂房“三旧”改造方案的复函》批准的改造方案和安府办函（2015）139号文要求实施改造建设。逾期不按改造方案和安府办函（2015）139号文要求实施改造建设的，原潮州市潮安区国土资源局将按有关国土法律法规的规定进行处理。2015年6月26日展鹏公司按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定补缴土地出让金13366330元及相应的税款。展鹏公司同时申请土地登记并取得安国用（2015）第特2497号、安国用（2015）第特2498号、安国用（2015）第特2499号《国有土地使用权证》。2015年6月29日展鹏公司召开股东会议，一致表决同意案涉土地以作价出资方式组建中鹏公司，将上述三宗国有土地使用权转移登记到中鹏公司名下，并于同日向原潮州市潮安区国土资源局提交《关于转让国有建设用地使用权的申请》，申请办理国有建设用地使用权转让手续。2015年7月1日及22日原潮州市潮安区国土资源局根据展鹏公司的申请、缴税证明、协议书、交易成交证明书、土地登记申请书等材料，分别作出安国土资籍[2015]10号、11号、13号《关于潮州市展鹏塑胶制品有限公司申请转让国有建设用地使用权的批复》的文件，同意将属于展鹏公司拥有的案涉地块国有建设用地使用权转让给中鹏公司作为住宅用地，原由展鹏公司领取的安国用（2015）第特2497号、安国用（2015）第特2498号、安国用（2015）第特2499号《国有土地使用权证》由该局收回注销。2015年7月2日及23日中鹏公司取得案涉土地的国有土地使用权证，证号列：安国用（2015）第特2500号、安国用（2015）第特2501号、安国用（2015）第特2505号。

2017年3月28日中鹏公司向潮安三旧办提交《关于原潮州市展鹏塑胶制品有限公司旧厂房“三旧”改造方案由潮州市潮安区中鹏环保科技有限公司实施的请示》及其他相关材料（包括安府办函[2013]53号文件、安国土资籍[2015]10号、11号、13号文件、安国用（2015）第特2500号、2501号、2505号土地证书、安府办函[2013]230号文件、安国土资（三旧）[2015]30号文件、中鹏公司章程、补缴土地出让金票据、改造方案、安建规条[2013]第3018号文件），申请将原批准的展鹏公司的旧厂房“三旧”改造方案由中鹏公司实施。潮安三旧办于2017年5月3日向潮安政府提交《关于原潮州市展鹏塑胶制品有限公司旧厂房“三旧”改造方案由潮州市潮安区中鹏环保科技有限公司组织实施的请示》。2017年6月2日潮安政府作出《关于潮州市展鹏塑胶制品有限公司旧厂房“三旧”改造项目有关问题的复函》（安府办函[2017]184号文）, 潮安政府原则同意潮州市展鹏塑胶制品有限公司旧厂房“三旧”改造方案的实施主体由展鹏公司变更为中鹏公司，具体由潮安三旧办按程序依法依规组织实施。2017年6月5日潮安三旧办作出《关于同意潮州市展鹏塑胶制品有限公司旧厂房“三旧”改造方案由潮州市潮安区中鹏环保科技有限公司组织实施的复函》（安三旧办[2017]8号）函复中鹏公司，同意潮州市展鹏塑胶制品有限公司旧厂房“三旧”改造方案的实施主体由展鹏公司变更为中鹏公司。

2019年1月17日潮安三旧办向潮安政府提交关于贯彻实施《潮州市人民政府关于印发<潮州市市城区“三旧”改造补缴土地出让金办法>的通知》有关问题的请示（安三旧办[2019]1号），主要内容为：2018年12月26日市政府下发了《潮州市人民政府关于印发<潮州市市城区“三旧”改造补缴土地出让金办法>的通知》（潮府规[2018]23号文）重新明确土地出让金收取办法，为促进“三旧”改造顺利开展，特请示7宗改造主体已补缴土地出让金尚未返拨的“三旧”改造项目按照潮府规[2018]23号的规定，给予提前返拨。该请示同时附有7宗“三旧”改造主体已全额补交土地出让金清单，展鹏公司在该清单中，清单中同时备注“变更改造主体潮州市潮安区中鹏环保科技有限公司”。2019年1月22日潮安政府办公室作出《关于贯彻实施<潮州市市城区“三旧”改造补缴土地出让金办法>有关问题的复函》（安府办函[2019]38号文），原则同意潮安三旧办以安三旧办[2019]1号文上报的意见。

2019年1月22日中鹏公司向原潮州市潮安区国土资源局提交《申请书》，申请提前办理返拨原土地出让金补缴地价差款60%用于支持项目的改造建设。中鹏公司于2019年1月31日收到返拨的土地出让金共计8019798元。2020年6月29日展鹏公司通过邮寄方式向自然资源局邮寄《申请报告》，申请将其预缴的土地出让金按政府规定的60%返拨。自然资源局于2020年6月30日收到后认为展鹏公司不是案涉土地权利人及项目改造实施主体，不具有申请返拨的资格，没有对其申请作出回复。展鹏公司遂于2020年10月26日向本院起诉，提出上述诉讼请求。

另查明，展鹏公司在2013年9月11日潮安政府以安府办函[2013]153号文件《关于同意潮州市展鹏塑胶制品有限公司旧厂房“三旧”改造方案的复函》同意展鹏公司旧厂房“三旧”改造项目方案，以及在完善国有土地改变用途手续取得安国用（2015）第特2497号、安国用（2015）第特2498号、安国用（2015）第特2499号《国有土地使用权证》后，没有按照其提交的《潮州市展鹏塑胶制品有限公司旧厂房改造方案》对案涉土地的厂房自行进行改造。中鹏公司提交的建设地点位于潮州市潮安区庵埠镇城区安南路北侧CN01-174-1地块的《广东省企业投资项目备案证》登记的企业名称是中鹏公司，该地块的《建设用地规划许可证》及《建设工程规划许可证》载明的建设单位均为中鹏公司。

本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，展鹏公司曾是案涉土地的权利人，提交了相关“三旧”改造方案等材料申请“三旧”改造并经有关部门批准，其认为按照《潮州市潮安区人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的实施细则》（安府规[2018]1号）文件，其为案涉地块原土地权利人，有权申请补缴土地出让金的返拨，自然资源局将补缴土地出让金的60%返拨给中鹏公司侵犯其合法权益，具有行政诉讼原告主体资格，故展鹏公司提起本案诉讼，主体适格。自然资源局于2019年1月31日向中鹏公司给予土地出让金返拨款，现有证据无法证明展鹏公司知道或者应当知道该行政行为，故展鹏公司于2020年6月29日向自然资源局申请返拨无果后，于2020年10月26日向本院起诉，未超过法律规定的起诉期限。

本案争议的主要焦点问题是：自然资源局将案涉土地出让金60%的返拨款返拨给中鹏公司是否合法？从本案查明的情况，案涉位于潮州市潮安区庵埠镇城区安南路北侧CN01-174-1地块由展鹏公司申请纳入“三旧”改造范围，经潮安政府作出的《关于同意潮州市展鹏塑胶制品有限公司旧厂房“三旧”改造方案的复函》（安府办函[2013]153号）同意展鹏公司在补缴土地出让金改变涉案用地用途作为住宅用地，双方签订《国有建设用地使用权出让合同》，展鹏公司取得涉案土地的国有土地使用权证，证号为：安国用（2015）第特2497号、安国用（2015）第特2498号、安国用（2015）第特2499号。其后展鹏公司将上述国有土地使用权转让给中鹏公司，并向原潮州市潮安区国土资源局提交书面申请，经原潮州市潮安区国土资源局批复同意将属于展鹏公司拥有的国有建设用地使用权转让给中鹏公司作为住宅用地，中鹏公司取得涉案地块的国有土地使用权。按照《潮州市潮安区人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的实施细则》（安府规[2018]1号）中第五点第（十二）项第7点“改造主体已100%缴纳土地出让金，完善相关出让手续并组织实施改造后，改造主体无法完成改造且不构成闲置土地，经原土地权利人提出转让申请并报区政府同意，可依法办理转让手续。新土地权利人应承接原出让合同所有条款，按原批准的改造方案实施改造并享受原土地权利人的所有权利”的规定，本案中，涉案地块权利人已于2015年7月2日及同年7月23日变更为中鹏公司，中鹏公司承接原出让合同所有条款，并申请按原批准的改造方案实施改造，依法应取得原土地权利人的所有权利。此外，根据《潮州市人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的实施意见》（潮府〔2010〕15号）第五条第（二）项第1点关于“‘三旧’改造中土地协议出让程序和土地出让金的收缴及扶持措施：（二）土地出让金收取的标准：‘三旧’改造中涉及转让土地使用权补办用地手续和改变土地用途的，按下列规定收取土地出让金或地价差款。1.原划拨土地使用权人申请协议出让土地，不改变土地用途的，应缴纳土地出让金额＝拟出让时的土地出让市场评估价格－拟出让时的划拨权益价格。需改变土地用途的应经规划、国土部门同意，应缴纳土地出让金额＝拟出让时的土地使用条件下出让市场评估价格－拟出让时的原土地使用条件下划拨权益价格。补缴的土地出让金的60%返还扶持受让方用于项目改造。”及《潮安县“三旧”改造项目土地收益管理办法》第二条第（二）项第1点“使用范围（二）按‘三旧’改造政策规定可以返拨土地使用权受让人或项目单位：1.需改变土地用途的改造项目，补缴的地价差款60%返拨受让人用于项目改造”的规定，“三旧”改造中补缴的土地出让金60%返拨是用于项目改造，其实质是扶持“三旧”改造过程的项目改造。本案中，展鹏公司在申请“三旧”改造项目后并未实际实施项目的改造，中鹏公司在申请按原批准的改造方案实施改造并经潮安政府2017年6月2日作出的安府办函[2017]184号文件同意后，办理了案涉地块的《广东省企业投资项目备案证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》，对案涉地块按照“三旧”改造变更的用途实施改造。自然资源局在中鹏公司申请返拨原土地出让金补缴地价差款60%用于项目改造建设后，按照《潮州市市城区“三旧”改造补缴土地出让金办法》（潮府规[2018]23号）、潮安三旧办关于贯彻实施《潮州市人民政府关于印发<潮州市市城区“三旧”改造补缴土地出让金办法>的通知》有关问题的请示（安三旧办[2019]1号）及潮安政府《关于贯彻<潮州市市城区“三旧”改造补缴土地出让金办法>有关问题的复函》（安府办函[2019]38号），将案涉补缴土地出让金13366330元的60%返拨给新土地权利人及实施改造的主体中鹏公司，符合上述规范性文件的规定，依法有据，应予支持。

关于展鹏公司提出其是案涉地块原土地权利人，且从未配合过中鹏公司提出过变更实施主体的申请，其是返拨土地出让金的权利人的问题，本院认为，《潮州市潮安区人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的实施细则》（安府规[2018]1号）中第五点第（十二）项土地出让收益补偿中规定了土地出让金返拨的八种情形，本案应适用其中的第七种情形，即“改造主体已100%缴纳土地出让金，完善相关出让手续并组织实施改造后，改造主体无法完成改造且不构成闲置土地，经原土地权利人提出转让申请并报区政府同意，可依法办理转让手续。新土地权利人应承接原出让合同所有条款，按原批准的改造方案实施改造并享受原土地权利人的所有权利”的情形，中鹏公司取得案涉地块的国有土地使用权后，单方申请变更“三旧”改造方案实施主体，并无不当，展鹏公司主张其是返拨土地出让金的权利人，缺乏依据，不予支持。

综上，被告自然资源局向第三人中鹏公司给予土地出让金返拨款8019798元，依法有据，应予支持；原告展鹏公司请求确认被告自然资源局向第三人中鹏公司给付土地出让金返拨款8019798元的行政行为违法并撤销该行政行为，向其履行给予土地出让金返拨款8019798元，理由不成立，应予驳回。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

驳回原告潮州市展鹏塑胶制品有限公司的诉讼请求。

本案受理费50元，由原告潮州市展鹏塑胶制品有限公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省潮州市中级人民法院。

审  判  长  林丽如

人民陪审员  苏少曼

                             人民陪审员  谢卫歆

                             二0二0年十二月二十四日

   本件与原本核对无异

                                法 官 助 理   雷燕君

书  记  员  郑倩翰